浅议农村信用社权属关系

时间:17-06-29 07:58    点击: 次     作者:贺东廷

        十几年来,农村信用社改革成效显著。但随着改革的深化,由产权关系、组织架构和股权设置等法人治理结构不完善而引发的矛盾日益突出,风险也频频显现,甚至影响到整个农村信用社体系的完整性。如何依法合规管理农村信用社,需要从权属关系方面切入,进行探讨。
        产权底层穿透厘清权属本源
        在农村信用社的产权中有上千亿国有资产。企业国有资产管理法规定:企业国有资产是指国家对企业各种形式的出资所形成的权益。国家通过对农村信用社的资金注入、税收减免、财政补贴等,在农村信用社的产权中形成了上千亿的国有资产,即国家权益。
        第一,资产由不良变成优良。央行对农村信用社发行专项票据用于置换不良贷款和历年亏损挂账,且置换的不良贷款委托农村信用社管理,收回时仍归农村信用社所有。这是双重扶持政策。
        第二,增加了核心资本。置换的不良贷款回收时,用于增加所有者权益中的一般风险准备。票据款项用于置换历年亏损挂账,所有者权益的减项减少。
        第三,增强了盈利能力。保值补贴、税款减免、央行票据利息等,增加了农村信用社的收入。
        经过上述分析,农村信用社的部分产权应归国家所有。尽管,农村信用社是独立法人,从法理上讲其是归全体股东所有的,但是国家权益的存在和国有属性必须受到肯定。
        农村信用社取得的专项央行票据和在农商银行组建过程中增扩的股金,本质是相同的。农村信用社在改革时取得的专项央行票据用于置换不良贷款和历年亏损挂账,收回的不良贷款用于增加所有者权益,最终达到了降低不良率、提高资本充足率、监管达标的目的;在组建农商银行时,增扩的股金增加了农村信用社的资本金,溢价部分用于置换不良贷款和增加资本公积,达到了组建农商银行的标准。从分析来看,两者的本质是一样的。也就是说,央行专项票据资金在农村信用社改革时输入的就是资本,并且进入了所有者权益。
        此外,农村信用社在组建农商银行的过程中,存在三个方面的主要问题:
        一是股权结构主体(股东)缺失。这属于制度先天缺陷。既然农村信用社的产权中有国有资产,那就应该有代表国家权益的主体,但目前还没有。由于没有从根本上明晰产权关系,就导致农商银行的组织架构、股权设置等,从设计根源上就是不健全的。因此,县级农村信用社独立法人的合法性和法人治理结构的合理性值得再商榷。
        二是混淆股权和产权的关系。产权包含股权,股权只是产权的一个方面。农村信用社改革后,部分产权已为国家所拥有。现有股东不是全部产权的所有者,不能支配全部权益。置国家权益于不顾,这个差错十分明显。
        三是割裂农商银行的发展历程。农商银行是由农村信用社改制而来的,并非新成立的独立法人机构,历史积累不能被忽略。农村信用社有国家资本注入,虽然不是股权形式,但一直存在。
        在农村信用社体系内,国家拥有产权,而没有行使权益的主体,现有的股东以独立法人的形式拥有全部产权,这显然是一个重大制度缺陷。在产权不清、主体不明的情况下,农村信用社难以形成有效的管理,这是十分严重的问题。
        股权是法人产权的核心。只有把权属关系厘清了,才能真正明晰产权关系。明晰产权结构明确管理主体
        国家权益必须受保护,国有资产不能流失。企业国有资产管理法规定:国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定,分别代表国家对国家出资企业履行出资人职责,享有出资人权益。强调产权制度改革,并不是不顾国家权益。在农村信用社的产权中,既然有国有资产,那就应该有享有出资人权益的代表主体。
        国家是农村信用社改革的主导者和参与者。从2003年深化农村信用社改革以来,国家不仅提供政策支持,更多的是提供资金支持,通过财政补贴、税收减免、专项央行票据等方式,为农村信用社注入了上千亿的资金。这些资金所形成的所有者权益,需要有代表国家权益的主体来参与管理农村信用社。因此,选择合适的方式和管理主体代表国家享有农村信用社产权权益,并行使正当权利,可以有效防止国有资产流失。
        对于农村信用社体系内的国有权益的保护和行使,笔者建议如下:一是转为股权。把央行扶持的票据资金直接转为股权;把财政补贴、税收减免和专项票据利息等权益,重新量化转为股权。二是派驻专员。派驻专员进入农村信用社董事会参与重大事项和战略决策,或进入农村信用社监事会,加强对国有资产的监督管理;指派管理人员参与农村信用社经营管理。
        管理国有资产,需要有享有国家出资人权益的主体,笔者建议如下:
        一是由央行或中央结算公司直接管理。央行操办了专项票据业务,至今还在跟踪检测,让其成为国家出资人权益主体参与农村信用社管理更有效。中央结算公司是专项央行票据的重要关联方,经办登记、托管和代理兑付业务,它也可以代理国家权益。
        二是由国资委或财税部门接管。国资委有管理国有资产的责任,或者也可由财税等国家部门代行权利。
        三是委托省联社代管,实现政企分开。国务院把农村信用社交由省级政府管理,省级政府把管理权赋予了省联社。因此,把涉及专项央行票据的权属和优惠政策形成的权益,统一调整为股本金或其他权益,由省联社代表国家持有,并行使相应的权利,既名正言顺,又能实现政企分开。
        笔者认为,综合以上三种形式,由省联社代管(代持国家股权)的方式最合适。如果这样,省联社代表国家持有各县级行社的股份,各县级行社又持有省联社的股份,就形成了“以产权为纽带、以股权为联结”的两级法人体制。同时,此举也为省联社转换职能、强化管理,提供了政策和法理上的支持。
        如果能把产权关系厘顺,再有合法的主体行使管理权,将是农村信用社管理体制改革的重大成果:产权彻底得到明晰;国有资产得到有效保护;省联社管理体制和组织架构得到优化。
        深化顶层设计依法合规管理
        农村信用社体制改革需要更多的顶层设计。目前改革中存在的问题与不足,主要表现在三个方面:
        一是县级法人治理结构改革不完善,缺陷明显。农村信用社产权制度改革只是完成了增资扩股,新增股东权益得以保护,但没有对国家权益进行保护;在约束机制方面,由于法人治理结构流于形式,出现了股东操纵经营管理的问题;在服务三农和小微企业方面,由于经营的脱实向虚,偏离了主业,加大了经营风险。
        二是省联社管理存在政策性“瓶颈”,体制不顺。由于最初的体制设计缺陷,导致省联社对县级行社管理缺乏法律依据,只能停留在行政手段上。在去行政化的进程中,有的人把省联社的正常管理视作“干预”,甚至质疑省联社地位的合法性。
        三是国有资产缺少管理主体,处于无监管状态。上千亿的国有资产在县级行社的改制中,被股东“合法”占有,国有资产没有得到保护。透过现象看本质,县级行社与省联社名义上是管理权之争,本质上是权益和利益之争,是在争国有资产,是在争“银行”这个具有国家信用的金字招牌。
        改革在探索中前行,出现一些问题也再所难免。针对这些问题,需要进行顶层设计,适时作出政策调整,明确发展方向。
        国家应评估农村信用社改革成果,并依法进行确定,针对出现的新问题、新情况,进一步梳理完善,对机制体制进行再设计。一是明晰农村信用社国有资产管理体制,确定把国有资产管理权交给哪个主体管理。二是量化国有资产在农村信用社体系中的权重占比,出台资产保值增值的措施。三是明确农村信用社的法人管理体制。
        由省联社作为国家权益的管理主体,更有利于农村信用社法人治理结构的完善。如果把农村信用社的国有产权交给省联社代管,双方现有的“股权倒置”组织形式,将转变成为省联社代表国家控股各县级行社的方式,进而形成了相互持有股权的“股权连接”关系,使省联社与县级行社成为了利益共同体。同时,省联社从代表省政府对农村信用社进行行政管理,转变成为代表国家权益对农村信用社进行资本管理;从政府职能部门转变成为市场主体,其合法地位因此得以确立,对农村信用社的管理“瓶颈”迎刃而解。
        股权是法人治理结构的关键。省联社通过“股权连接”完善“以股控股”的管理体制后,还应进一步优化股权结构。省联社在代表国家权益持有各县级行社股份的同时,可以吸收更多的社会资本,增大资本实力,增加对各县级行社的参股比例,防止因股权结构问题造成的管理风险。
        (作者系河南新郑农商银行行长)

责任编辑:国粮

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