欧盟农业农村政策的演变

时间:18-11-09 08:44    点击: 次     作者:芦千文 姜长云

及其对中国实施乡村振兴战略的启示

党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署后,需要尽快建立健全实施乡村振兴战略的政策体系。借鉴欧盟支持农业农村发展的政策经验和教训,并结合国情进行创新性的借鉴、改造、转化和提升具有重要意义。

一、欧盟农业农村政策演变历程

欧盟农业农村政策的主体是共同农业政策。共同农业政策对各成员国农业农村发展的影响程度经历了逐渐增强的历史过程。一是从20世纪60年代到80年代,建设共同农业市场,发展现代农业;二是从20世纪90年代到2006年,关注农村多元问题,提出农村优先发展;三是从2007年到2013年,改善生产生活环境,提高绿色发展质量。经过半个多世纪的发展,共同农业政策由单一农业政策逐步拓展成广泛关注农村经济、社会、环境议题的农业农村全面发展政策,与各成员国农业农村政策实现了全面对接。欧盟成员国在与共同农业政策全面接轨以前,各自针对国情采取了一些特色有效的做法。如法国在城市化迅速推进过程中,注重发展适度规模经营农场,贯彻现代“理性农业”理念,推进农村产业融合,分区域差别化施策等;德国支持农业农村发展的主要政策是持续推进土地整理和村庄更新,建立了独具特色的农业职业教育体系。

二、欧盟农业农村政策需求和演变趋势

欧盟农业农村发展仍然存在一些问题,主要是农业与其他产业之间存在效率差距、农村人口一直外流、农业农村的角色亟待转型、农村社区建设相对滞后。解决这些问题需要强有力的政策措施。2016年9月,欧盟通过了“Cork 2.0宣言”,呼吁出台更多、更有效的政策,从根本上改变农村落后于城市的局面。同时意识到农业在塑造景观方面的角色、农业经营者作为农村环境公共产品主要提供者的重要性,使农业农村成为实现可持续发展目标的关键。2018年6月,欧盟委员会提出了2021~2027年共同农业政策改革的九大核心目标,即确保农民公平收入、提高农业竞争力、平衡食物链各方力量、应对气候变化、保护环境、保护景观和生物多样性、支持农业经营者世代更新、激发农村活力、保障食品和健康质量。

近年来,欧盟努力构建创新、协同、包容的农业农村政策框架。一是完善竞争导向的农村多元经济发展政策,包括提高农业竞争力,加大对小农户和青年农民的扶持力度,健全农村价值链和地方生产网络,加大增强农村发展能力的投资。二是构建魅力导向的农村社区发展政策,以村庄和小城镇作为推动农村发展的“催化剂”,加强智能化基础设施建设,发展综合服务中心,保护村庄人文历史遗产,为城乡居民在农村创业提供政策支持工具,完善农村办公场地的设施、服务和生活环境等。三是健全创新导向的农村组织培育政策,包括发展领导者和地方行动小组,提高农村发展组织的管理能力,打通获取知识、开展创新的渠道等,培育自下而上的农村创新发展动能。四是探索兼容导向的自然环境保护政策,主要是引入绿色补贴制度,将至少30%的预算资金用于生态环境建设和减缓气候变化方面的开支,鼓励农民把农业生产经营活动和提供乡村优美景观、农田生物多样性、减缓气候变化等公共产品结合起来,为发展生态旅游、休闲养生、有机食品及其他新兴循环经济创造条件。

三、欧盟农业农村政策的演变经验

共同农业政策已成为欧盟农业农村发展的重要保障和推动力量,被认为是欧盟最受欢迎的政策之一。这主要得益于欧盟采取了合理的政策制定理念、执行策略和管理方式。

一是注重建立城乡平等的发展合作伙伴关系。城乡平等体现为把城乡“和而不同”的均衡发展作为提升农村经济社会发展活力的重要前提;合作体现为城乡功能互补、价值互替、要素互流、发展互动,形成城乡错位竞争、互促共荣的融合发展关系。而不是盲目或简单地以建设城市的理念、模式来建设乡村。

二是注重通过法律法规和规划体系框定乡村发展重点。通过法律法规和规划体系推动农业农村发展,有助于发挥重点产业、重点区域、关键节点等的画龙点睛作用。共同农业政策详细规定了每项政策和具体项目的预算支出、支持方向和执行方式等,做到了把农业和相关价值链作为增长引擎,重点支持农村产业融合发展;选择具有区域带动能力的村镇重点发展,注重不同村镇之间的分工协作;把生产经营活动和环境保护、文化建设结合起来,实现经济、社会、环境的融合发展。

三是注重自下而上激发各方参与乡村发展的积极性。农业农村发展是自下而上的交互式过程,欧盟十分注重调动各层次参与者的积极性。如赋予基层政府和社区、村庄更大的灵活自主参与权,要求乡村规划的制定有当地居民参与,通过在社区内部扶持领导者和地方行动小组的方式推动农业农村政策和项目实施,形成了自下而上的发展推进机制。

四是注重增强不同政策之间的互补性和政策制定执行的灵活性、策略性。互补性体现为增强各政策工具之间的协调性,形成不同农业农村发展基金之间的合作伙伴关系。灵活性体现为承认地区发展的多样性,允许成员国自主设置政策聚焦领域目标的量化指标,自主决定实现目标的具体措施和预算投入。策略性体现为要求农村发展项目兼顾多个优先考虑事项,增强两个政策支柱之间的互动关系,增加财政资金在不同项目之间相互转移、调剂使用的机会和规制。这使得政策更具针对性,资金分配更聚焦、更均衡、更透明、更公平。

五是注重通过对冗余政策的简化、过时政策的清理提高政策管理效率。简化政策也是促进农业农村发展的关键,可以使政策制定者、执行者和受益者从不必要的繁琐手续和要求中解脱出来。欧盟定期对共同农业政策进行“健康检查”,把简化政策作为共同农业政策改革的首要任务之一,已开展了四轮行动,提出了1500多项简化提案,将200多项市场支持政策简化成40项。2012年,欧盟还启动了改善政策和监管绩效工作,简化政策执行及其监督程序,增加政策受益者的可获得性。

四、对中国实施乡村振兴战略的启示

一是树立城乡平等发展理念,促进城乡协同共赢发展。中国实施乡村振兴战略,应与城镇化并驾齐驱、相辅相成、共同推进。要加快补齐乡村发展短板,建立城乡合作伙伴关系,形成城乡互补共荣、协作有序的融合发展格局。不能求大求快、求洋求新,盲目造盆景、树典型。

二是注重产业空间合理布局,发展乡村规划编制服务。乡村振兴涉及农业农村的方方面面,但不是某一乡镇或村庄面面俱到的振兴。要因地制宜地发展现代农业和乡村特色产业,要顺应村庄发展规律和趋势,差异化建设具有区域带动作用的中心村镇、特色鲜明的魅力村镇和不同功能定位的专业村镇,推动村镇联动发展。要形成不同层面合理分工、协同匹配的战略规划体系,加强对村镇规划的指导服务。

三是创新资源环境保护策略,赋予农民新型角色定位。要充分认识到农业生产经营活动与资源永续利用、生态环境涵养、文化传承保护的内在统一性,赋予农民资源、环境、文化公共产品提供者的角色定位。通过设计新的政策工具,发展基于资源环境和传统文化保护的休闲、养生、文娱产业,让农民采取资源环境保护行为能够获得可观的收入。

四是完善农业农村政策体系,推进政策管理工作改革。以建立国家乡村振兴战略政策体系为契机,有效整合农业农村政策,及时更新不适应农业农村发展的法律法规,简化多部门出台的重复政策;借鉴欧盟协调和衔接不同成员国政策的做法,增强地方政府实施乡村振兴战略的积极性、自主性、灵活性。

五是培育自下而上振兴动力,满足年轻群体发展需求。要支持发展农村合作组织、集体经济组织和各类乡村振兴支撑平台、服务平台、发展载体等;重视提升农民参与乡村振兴的能力,积极培育新型经营主体、村庄发展带头人,加大对农村创业就业的支持力度,营造留住人才的良好环境,夯实培育乡村振兴内生动力的根基。

 

责任编辑:国粮

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